Studiu de Anna Triandafyllidou
Azilul este o preocupare comună, atât pentru ţările din nordul Europei, cât şi pentru cele din sud, deşi au opinii diferite în privinţa acestei probleme. Ţările sud-europene sunt, în fond, expuse presiunilor migraţiei ilegale şi a cererilor de azil, datorită situării lor în apropierea zonelor de conflict şi instabilitate. Din această cauză acestea trebuie să găsească soluţii pentru preluarea eficientă a fluxurilor migratorii mixte, asigurând protecţie internaţională celor care au nevoie şi să gestioneze migraţia ilegală. Pe de altă parte, ţările nord-europene sunt mai ,,ferite” de migraţia ilegală datorită poziţiei geografice, dar sunt considerate, de regulă, destinaţii preferate ale solicitanţilor de azil, astfel fiind nevoite să facă faţă, mai degrabă, administrării corecte a aplicaţiilor, decât să se ocupe de selecţii la frontiere.
Totuşi, este vorba de o discrepanţă semnificativă în ceea ce priveşte acordarea de azil politic unui cetăţean, iar aceasta trebuie soluţionată. Deşi refuzurile sunt valide pe tot teritoriul UE, şi anume, dacă o ţară membră respinge aplicaţia unui solicitant/ă, acesta/aceasta nu poate face o altă cerere într-un alt stat membru, cu toate că deciziile favorabile nu constituie o poziţie oficială a UE, iar astfel nici statele membre nu sunt obligate să valideze asemenea decizii.
Următoarea listă de măsuri politice prezintă datele problemei şi propune trei paşi pentru soluţionarea acesteia.
Provocarea: Împărţirea eficientă a sarcinilor în gestionarea solicitărilor de azil
Cererile de azil în UE au crescut cu 30% în 2013 faţă de 2012, atingând 435.000 în 2013. Ţările nord-europene primesc cele mai multe cereri (în special Germania, Suedia, Franţa şi Marea Britanie), cu toate că presiunile din teritoriu, câ şi cele din afara graniţelor UE, privind valurile mixte de oameni în căutare de protecţie internaţională şi azil politic, sunt deseori suportate de ţările sud-europene, mai exact Italia şi Grecia.
În ultimii 15 ani patru ţări au trebuit să facă faţă valurilor de migranţi ilegali şi a cererilor de azil: Spania, Italia, Malta şi Grecia. Spania a fost o rută preferată pentru migranţii ilegali veniţi din Africa Sub-sahariană la mijlocul anilor 2000, dar această rută vestic-mediteraneană a fost parţial abandonată la sfârşitul anilor 2000, doar pentru a fi repusă în folosinţa în primele luni ale lui 2014. Migranţii din Africa Sub-sahariană şi cei în căutare de azil, au încercat, în mod repetat, să treacă gardurile Ceuta şi Melilla (enclave spaniole de pe teritoriu marocan), căteva sute reuşind să treacă, în ciuda faptului că forţele de ordine au încercat să-i oprească. În februarie 2014, poliţiştii de frontieră spanioli au tras cu gloanţe de cauciuc în migranţii care încercau să intre în ţară înnot, ceea ce a dus la înecul mai multor persoane. Incidentele violente şi atacurile de la gardurile Ceuta şi Melilla au continuat într-un ritm alarmant, portretizând disperarea cu care tinerii africani sub-saharieni, blocaţi în Maroc, îşi doresc un punct de trecere în Europa (sosirile migranţilor ilegali şi a solicitanţilor de azil din Ceuta şi Melilla au fost cu 50% mai multe în primele luni ale lui 2014, comparativ cu aceeaşi perioadă din 2013).
Pe parcursul ultimilor zece ani, Italia a înregistrat un număr mare de sosiri ale migranţilor ilegali şi s-a clasat pe locul al 12-lea, din punct de vedere al cotei solicitărilor de azil, în rândul ţărilor fruntaşe care au parte, la nivel mondial, de cei mai mulţi solicitanţi, din perioada 2008-2012. Dacă în 2011, migraţia s-a datorat revoltelor arabe (aproximativ 25.000 de tunisieni şi 20.000 de africani libieni sub-saharieni au sosit în Lampedusa şi Sicilia în primele luni ale lui 2011), în ziua de azi, creşterea dramatică a numărului cererilor de azil se datorează sirienilor care fug de războaiele din ţara lor. Operaţiunea italiană ,,Mare Nostrum” a dus la salvarea a aproximativ 40.000 de persoane aflate pe mare, în perioada octombrie 2013-mai 2014. Aceste evenimente recente au contribuit, de fapt, la dinamica solicitărilor de azil din Europa, Italia devenind acum a cincea ţară europeană cu cele mai multe solicitări primite în 2013 (28.000 de solicitări în 2013), după Germania, Franţa, Suedia şi Marea Britanie (în această ordine).
În cursul ultimilor ani şi mai ales din 2012, numărul de migranţi şi solicitanţi de azil neautorizaţi, ajunşi pe ţărmurile malteze, a crescut din nou. Malta este ţara sud-europeană care primeşte cele mai multe solicitări de azil, raportat la numărul total de locuitori şi se află pe locul doi în UE în 2012 şi 2013 (5.300 la un milion de locuitori, comparativ cu Germania cu 1.500 şi 500 la un milion, în Marea Britanie).
În ciuda faptului că temerile legate de migranţii ilegali şi solicitanţii de azil, la frontierele terestre şi maritime greco-turce, au scăzut în 2013, după un apogeu în perioada 2007-2010, Grecia rămâne una dintre locaţiile prin care migranţii ilegali pătrund în UE, venind din Africa sau Asia prin Turcia.
Factori de încurajare şi descurajare a gestionării corespunzătoare a azilului politic
Cele trei rute ale migranţilor ilegali din zona Mediteranei ( şi celor în căutare de azil deopotrivă) acţionează ca un mijloc de comunicare: atunci când o rută este blocată, alta este în pericol de a fi asaltată de migranţii blocaţi la alte rute. Dacă o rută este abandonată, asta nu înseamnă că migraţia ilegală încetează, ci că alte rute sunt folosite în acest scop.
Proasta gestionare a migraţiei ilegale şi azilului politic au la bază două cauze.
În primul rând, resursele financiare şi umane puse la dispoziţie nu au fost suficiente pentru a face faţă valurilor de migranţi ilegali şi celor în căutare de azil, astfel că ţările sud-europene, respectiv Grecia, Italia şi Malta nu au reuşit să ofere un control adecvat la frontierele maritime şi în acelaşi timp să stea la dispoziţia migranţilor ilegali cu informaţii privind drepturile acestora şi opţiunea de azil într-o limbă pe care aceştia o înţeleg. Dificultatea inerentă a provocării are un caracter obiectiv: datorită poziţiei geografice, aceste ţări formează o punte de trecere pentru migranţii ilegali din Asia şi Africa. Comparativ cu dimensiunea şi resursele acestora şi având în vedere principiul ,,Prima ţară sigură” , ţările sud-europene se vor confrunta mereu cu dificultăţi în controlul frontierelor externe ale UE, garantând în acelaşi timp preluarea adecvată a migranţilor şi protejarea solicitanţilor de azil.
În al doilea rând, datorită reticenţei ţărilor nord-europene de a împărţi volumul de migranţi cu ţările sud-europene şi preferinţa acestora pentru înfiinţarea unei ,,centuri de siguranţă” la periferia UE de către ţările sud-europene au făcut ca acestea din urmă să fie reticente în a instala sisteme eficiente de preluare a solicitărilor de azil. Întrebarea care nu a fost niciodată adresată deschis, dar care este implicit pe buzele guvernanţilor sud-europeni este: ,,Pentru ce?”, de ce să pună acestea la dispoziţie sisteme de preluare corespunzătoare a cererilor de azil? Pentru ca solicitanţii de azil să trăiască de pe urma ajutorului social? Care ar fi ,,recompensa” pentru o astfel de politică? Fondul European pentru Refugiaţi, Fondul European de Frontieră şi Fondul European de Returnare nu par să fi furnizat stimulentele politice necesare.
În schimb, gestionarea defectuoasă a azilului politic şi practica standard de reţinere a solicitanţilor de azil par să fie mai profitabile: zvonurile lansate printre posibilii solicitanţi de azil (şi migranţi ilegali) că în anumite ţări riscul de a fi reţinut în condiţii inumane este ridicat, că e nevoie de o perioadă lungă de timp pentru a fi preluat şi că numărul de aprobări este scăzut. Descurajarea sosirilor prin răspândirea unor astfel de zvonuri pare să fie strategia implicită folosită de mai multe ţări sud-europene, care au avut o administrare continuă defectuoasă a azilului.
Explicaţia care stă la baza acestui fapt este că, în timp ce Dublin III insistă asupra principiului ,,Prima ţară sigură”, dezechilibrul dintre administrarea respingerilor (pe întreg teritoriul UE) şi deciziile pozitive (care nu înlocuiesc poziţia UE şi nici nu trebuie recunoscute de un stat membru, care nu a luat această decizie) ramâne un decalaj important în acordarea de azil, în detrimentul persoanelor care beneficiază deja de protecţie.
Într-adevăr, faptul că cei care beneficiază de protecţie internaţională nu se pot deplasa cu uşurinţă dintr-un stat membru în altul (aceştia sunt trataţi ca orice cetaţean dintr-o ţară terţă, cu statut de rezident într-un anumit stat membru), îi împiedică pe solicitanţii de azil să se reunească, de exemplu, cu familia şi rudele, care locuiesc în alte state membre şi, de asemenea, constituie un factor de descurajare pentru ţările sud-europene în oferirea de protecţie internaţională, pentru îmbunătăţirea sistemelor de gestionare a azilului şi, în cele din urmă, pentru respectarea cerinţelor Dublin III.
Recomandări politice
• Prelucrarea, în comun, a cererilor de azil, sub egida Biroului European de Sprijin pentru Azil (EASO) ar trebui pusă în aplicare. Acordurile de cooperare cu EASO ar trebuie să fie însoţite de planuri operative, aşa cum a fost şi în cazul recent al Bulgariei (septembrie 2013), care să includă o gamă largă de servicii la nivel operaţional (cum ar fi identificarea şi pre-înregistrarea fluxurilor mixte, înregistrarea solicitanţilor de azil şi a minorilor neînsoţiţi şi persoanele vulnerabile, după proceduri adecvate de azil, pentru a veni în sprijinul procesului decizional), şi la nivel instituţional (pregătire de bază în module curiculare EASO pentru personalul nou-angajat). Experţii din statele membre, cu experienţă îndelungată în domeniul prelucrării cererilor de azil politic, trebuie să se implice în schemele de cooperare EASO pentru a asigura o prelucrare mai bună şi mai rapidă a cererilor şi, totodată să sporească încrederea în rândul statelor membre, astfel deschizând calea spre recunoaşterea reciprocă a deciziilor pozitive privind azilul politic.
• Ar trebui creat un statut comun de refugiat sau persoană care beneficiază de protecţie subsidiară la nivelul UE, astfel încât persoanele care deja beneficiază de protecţie internaţională într-o ţară să poată circula liber în interiorul UE, şi în cazul în care doresc, să se mute într-un alt stat membru.
• Recunoaşterea reciprocă a deciziilor pozitive se doreşte a fi implementată pentru a convinge ţările sud-europene să depună mai mult efort şi să ofere mai multe resurse pentru îmbunătăţirea sistemelor proprii de preluare a cererilor de azil. Acest lucru ar putea, totodată, asigura aplicarea adecvată a procedurii Dublin III în acordarea de azil şi, prin urmare, evitarea ca ţările nord-europene să poată întrerupe temporar dispoziţiile procedurii Dublin III, precum ,,repatrierile Dublin” într-un stat membru din sud, din cauza riscului de a fi supus unor tratamente inumane şi degradante şi întâmplări neaşteptate care ar putea apărea în aceste ţări.
Sursa: Robert Schumann Institute for Advanced Studies, June 2014 / European University Institute – Global Governance Programme “Managing migration and asylum in Europe : three proposals for Europe 2020”